Da Prof. Avv. Paolo Gentilucci, un’analisi dei riflessi dell’attuale emergenza sanitaria sul funzionamento della Pubblica Amministrazione e dell’ordinamento giuridico.

Nel nostro ordinamento giuridico, in questi giorni, viene messo a dura prova il principio sancito dall’art. 32 della Costituzione, in base al quale “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti…”.

Il “coronoavirus”, meglio definito come “covid – 19” è stato dichiarato ormai pandemia dall’Organizzazione Mondiale della Sanità.  Il fenomeno ovviamente, oltre ad essere esaminato come emergenza sanitaria, viene anche ad essere studiato per gli indubbi riflessi sull’economia, sul settore manifatturiero, commerciale, turistico, sportivo e così via.

Ma, a mio modesto avviso, viene trascurato dai media e dalla dottrina, la sicura influenza sul funzionamento della pubblica amministrazione e, per quanto ci riguarda, su quello del nostro ordinamento giuridico.

A complicare ulteriormente le cose è intervenuto il 4 marzo 2020 il D.P.C.M. con il quale il Presidente del Consiglio dei Ministri, anche in qualità di massima Autorità della Protezione Civile, ha adottato una serie di misure per il contrasto ed il contenimento sull’intero territorio nazionale del diffondersi del virus.

Il provvedimento, dettato da indubbie ragioni di natura sanitaria, ha costituito un ulteriore vulnus per l’art. 97, secondo comma, della Costituzione, secondo cui “…I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione…”.

Anche in questo caso, il delicato compito di monitoraggio ed il controllo delle misure adottate sono stati assegnati dai DD.PP.CC.MM. del 4 e 8 marzo 2020 al prudente e competente apprezzamento del Prefetto.

Ma una svolta nel settore di interesse, si è avuta con la circolare del Ministro per la Pubblica Amministrazione n.15008 del 4 marzo 2020, concernente misure incentivanti per il ricorso a modalità flessibili di svolgimento della prestazione lavorativa.

La direttiva parte da una premessa contenente principi di carattere generale, in parte discutibili e sostanzialmente inattuati. Essa, in buona sostanza, afferma che, anche  a seguito delle recenti situazioni emergenziali, si rende necessario un ripensamento delle modalità di svolgimento della prestazione lavorativa anche in termini di elasticità e flessibilità, “allo scopo di renderla più adeguata all’accresciuta complessità del contesto generale in cui essa si inserisce, aumentarne l’efficacia, promuovere e conseguire effetti positivi sul fronte della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro dei dipendenti, favorire il benessere organizzativo e assicurare l’esercizio dei diritti delle lavoratrici e dei lavoratori, contribuendo, così, al miglioramento della qualità dei servizi pubblici…”.

A parere di chi scrive, l’efficienza della Pubblica Amministrazione non può, allo stato, compiutamente realizzarsi con il conseguimento di tali principi, peraltro, in gran parte inattuati, anche perché, come vedremo, la quasi totalità degli uffici pubblici si fonda su servizi di front office diretti al cittadino.

La circolare prosegue rammentando l’obbligo per le amministrazioni pubbliche, derivanti dall’art. 14 della legge 7 agosto 2015, n.124, di adottare misure organizzative volte a fissare obiettivi annuali per l’attuazione del telelavoro “di nuove modalità spazio-temporali di svolgimento della prestazione lavorativa che permettano, entro tre anni, ad almeno il 10% dei dipendenti, ove lo richiedano, di avvalersi di tale modalità, garantendo che i dipendenti che se ne avvalgano non subiscano penalizzazioni ai fini del riconoscimento di professionalità e della progressione di carriera…”.

Tale disposizione avrebbe dovuto incidere sulla valutazione dei dirigenti e sui sistemi di monitoraggio interno, accertamento quasi del tutto trascurato dalle Pubbliche Amministrazioni.

Prosegue la circolare che, con D.L. 22 maggio 2017, n.81, recante “Misure per la tutela del lavoro autonomo non imprenditoriale e misure volte a favorire l’articolazione flessibile nei tempi e nei luoghi di lavoro subordinato” sarebbe stata introdotta una nuova concezione dei tempi e dei luoghi del lavoro subordinato, mediante accordi tra le parti, “senza precisi vincoli di orari e di luoghi di lavoro”. La prestazione verrebbe eseguita “in parte all’interno di locali aziendali e in parte all’esterno senza una postazione fissa, entro i soli limiti di durata massima dell’orario di lavoro giornaliero e settimanale, derivanti dalla legge e dalla contrattazione collettiva”.

Per il settore pubblico, l’art. 18, comma 3, della predetta legge n. 81 del 2017, prevede che le disposizioni introdotte in materia di lavoro agile si applicano, in quanto compatibili, anche nei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (totalità dei dipendenti pubblici).

Viene, altresì, prevista una priorità per le lavoratrici madri e viene richiamata la direttiva n. 3 del 2017 recante “Le linee guida contenenti regole inerenti all’organizzazione del lavoro finalizzate a promuovere la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro dei dipendenti”. Le modalità flessibili di svolgimento della prestazione lavorativa, tra le quali, il lavoro agile, sono altresì richiamate nella direttiva n. 1 del 25 febbraio 2020 e nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 1° marzo 2020.

La direttiva stabilisce, poi, misure di incentivazione quali il ricorso a strumenti per la partecipazione da remoto a riunioni ed incontri di lavoro (sistemi di videoconferenza e call conference), l’utilizzo di propri dispositivi e l’attivazione di un sistema bilanciato di reportistica interna ai fini dell’ottimizzazione della produttività anche in un’ottica di progressiva integrazione con il sistema di misurazione e valutazione della performance.

Viene, inoltre, ribadito il monitoraggio, già indicato nella direttiva n. 3 del 2017, con la collaborazione dei Comitati Unici di garanzia per le pari opportunità, per la valorizzazione del benessere di chi lavora e contro le discriminazioni (CUG) e degli organismi indipendenti di valutazione della performance (OIV), secondo le rispettive competenze.

Tanto premesso, deve rilevarsi che, ad avviso dello scrivente, il sistema delineato dalla citata circolare del 4 marzo 2020 del Ministro per la Pubblica Amministrazione, allo stato, è in gran parte inattuato.

Tutti i Ministeri, adempiendo ad un obbligo formale, hanno emanato i regolamenti di attuazione, ed hanno svolto la contrattazione sindacale, ma il ricorso al sistema è quasi nullo. Il Ministero dell’Economia e Finanze, a far data dal 9 marzo 2020, si sta attrezzando per prevedere una partecipazione dei propri dipendenti a tale forma di lavoro pari addirittura al 50%, ma siamo di fronte ad un tentativo ancora in fieri. Le altre Amministrazioni Pubbliche, tra cui gli enti locali, in molti casi non hanno neanche adottato i regolamenti e lo stanno facendo frettolosamente in questi giorni a causa dell’emergenza del covid-19.

E’ indubbio, quindi, che il contagio ha avuto il “merito” di aver riproposto il tema dello smart working, prezioso strumento a disposizione anche delle Pubbliche Amministrazioni. Probabilmente sarebbe bastato seguire le indicazioni dell’Unione Europea che, con la risoluzione del 13 settembre 2016, si impegnava a “sostenere il lavoro agile”, per garantire maggiore inclusione e nuove assunzioni nel corso di questi anni, maggiore sicurezza e tutela della salute.

Ma a parte le citate inadempienze, devono rilevarsi alcune difficoltà strutturali per il ricorso al c.d. telelavoro.

In primo luogo tale sistema lavorativo renderebbe più difficili i controlli previsti dalla vigente normativa. In un sistema pubblico, caratterizzato da un rilevante fenomeno di assenteismo (i c.d. furbetti del cartellino), la verifica dell’attività lavorativa, al di la delle belle parole, diverrebbe ancora più difficile, con conseguenti responsabilità penali e contabili per i dirigenti.

In secondo luogo, come già accennato, la quasi totalità delle pubbliche amministrazioni svolge un compito di ricevimento del pubblico, che diverrebbe più difficile con lo strumento del telelavoro e distoglierebbe numerose unità lavorative destinate a tale compito, mentre sarebbe molto difficile interloquire con i cittadini non tutti in possesso di strumenti e competenze informatiche.

Infine, il progressivo ed abnorme invecchiamento dei lavoratori pubblici non sempre in possesso di professionalità informatiche e, soprattutto la carenza degli organici, giunta a livelli preoccupanti, potrebbero ostacolare tale forma di lavoro.

Successivamente il citato D.P.C.M. del 4 marzo 2020 e il Decreto Legge del 6 marzo 2020 hanno inferto un durio colpo all’efficienza della pubblica amministrazione.

Tali provvedimenti prevedevano che le scuole e le università dovevano rimanere chiuse dal 5 al 15 marzo. Gli atenei sono forse gli unici uffici pubblici attrezzati per le lezioni e-learning e in tal senso si stanno adoperando. Più difficile appare il compito delle altre scuole, che comunque, sia pure con notevoli sforzi, stanno avviando tali strumenti didattici.

Per quanto riguarda la giustizia, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, del Ministro della Giustizia e del Ministro della Salute, nella tarda serata del 6 marzo ha approvato un decreto legge che introduce misure straordinarie ed urgenti per contrastare l’emergenza di cui trattasi, contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria e per il potenziamento del Servizio Sanitario Nazionale.

Le norme in materia di amministrazione della giustizia, mirano ad assicurarne continuità ed efficienza, fermo restando quanto già previsto dal decreto legge 23 febbraio 2020, n.6, dai decreti attuativi e dalle indicazioni igienico-sanitarie fornite dagli organi competenti. Il decreto, tra l’altro, prevede, in considerazione della necessità di riorganizzare le attività dalla data di entrata in vigore del decreto, l’applicazione per quindici giorni del regime di sospensione feriale, anche qui con possibilità di proroga, provocando un rinvio dei procedimenti civili, già spaventosamente lenti e con il rischio prescrizione per quelli penali.

Già le udienze erano state frenate dall’astensione degli avvocati, in sciopero dal 6 marzo per protestare contro l’inadeguatezza delle misure adottate, e da uno svolgimento rallentato dovuto dall’utilizzo di opportune prescrizioni per evitare il diffondersi del virus. La stretta sugli uffici giudiziari sarà valida sino al 31 maggio, salvo diverse ulteriori disposizioni. I capi degli Uffici giudiziari, o, in alternativa, i presidenti titolari di sezione del Consiglio di Stato, il Presidente del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana e i presidenti dei Tribunali amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate, sentiti l’Autorità Sanitaria regionale e  il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, adottano le misure organizzative, anche relative alla trattazione degli affari giudiziari, necessarie a consentire il rispetto delle indicazioni igienico- sanitarie adottate con i provvedimenti normativi e attuativi di contrasto alla diffusione del virus, al fine di evitare assembramenti all’interno dell’ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone. Sono previste, inoltre, specifiche norme per i procedimenti dinanzi alla Corte dei Conti e per quelli innanzi alle commissioni tributarie. Infatti i citati capi degli Uffici Giudiziari avranno facoltà di sospendere fino alla citata data le attività (e quindi le udienze per i reati meno gravi).

La sospensione, si legge nel decreto, avviene in caso di “emergenze epidemiologiche certificate”. La sospensione non si applica per le udienze relative alle dichiarazioni di adottabilità, ai minori stranieri non accompagnati, ai minori allontanati dalla famiglie ad alcune tipologie di udienze di convalida dell’arresto o del fermo, ipotesi questa di dubbia costituzionalità.

In un secondo D.P.C.M. sono previsti una serie di aggiustamenti alle misure prese con il citato D.P.C.M. del 4 marzo 2020. Tra queste, spiccano le norme relative alle carceri. Per evitare di diffondere il contagio nelle prigioni, il governo raccomanda la possibilità di sfruttare la detenzione domiciliare tutte le volte che è possibile farlo e chiede di limitare la concessione della libertà vigilata che consente ai detenuti   di uscire dal carcere, anche questa misura di dubbia costituzionalità.

Il clima rovente che si sta creando nelle carceri è testimoniato dalle numerose rivolte di questi giorni, che hanno determinato fughe in massa, come è avvenuto nel carcere di Foggia ed anche il decesso di dodici detenuti, come verificatosi nel carcere di Modena.

Ma sicuramente il contagio avrà riflessi anche sull’efficienza delle forze di polizia e delle forze armate. Tali corpi, che saranno inevitabilmente coinvolti dal contagio, verranno anche necessariamente distolti dai compiti istituzionali per far fronte all’emergenza, con conseguenze negative sulla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

E’ intervenuto, poi, il D.P.C.M. in data 9 marzo 2020, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 10 marzo 2020, composto da solo due articoli, che estende le misure delle zone cc.dd. “rosse” al resto del paese, introducendo due ulteriori novità. La norma recita: “Sull’intero territorio nazionale è vietata ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico”. Inoltre, “sono sospesi gli eventi e le competizioni sportive di ogni ordine e disciplina, in luoghi pubblici o privati. Unica deroga è prevista per le squadre di calcio italiano impegnate nelle coppe europee.

Come previsto, la sospensione delle attività didattiche è stata estesa al 3 aprile 2020, accentuando le difficoltà sopra descritte.

Da ultimo, con D.P.C.M. in data 11 marzo 2020, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 12 marzo 2020, sono state date ulteriori direttive per il contrasto al diffondersi del contagio. Per quanto ci riguarda, l’art. 1, commi 7 e 10, prevedono, tra l’altro, che “siano incentivate le ferie e i congedi retribuiti per i dipendenti nonché gli altri strumenti previsti dalla contrattazione collettiva… e che per tutte le attività non sospese si invita al massimo utilizzo delle modalità di lavoro agile”.

Certamente le disposizioni normative e le indicazioni del Ministro per la Pubblica Amministrazione dovranno essere eseguite ed implementate, ma non può nascondersi che tale processo richiederà del tempo.

In conclusione, si deve rilevare che siamo di fronte ad un fenomeno di tale gravità, che i suoi effetti si rifletteranno anche sul funzionamento del nostro sistema pubblico, in tutte le sue componenti.

Deve, però, anche auspicarsi che l’impegno di tutte le componenti sociali, ed anche dei dipendenti pubblici, che nei momenti più difficili, come ad esempio avvenuto in occasione di altre gravi calamità, contribuirà certamente a controllare il fenomeno, che taluno, forse esagerando, ha definito la “peste degli anni 2000”.

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Articolo del Prof. Avv. Paolo Gentilucci, Viceprefetto a riposo – Docente presso la scuola universitaria di Scienze Politiche di Taranto, iscritto all’albo dei periti della Camera di Commercio di Taranto ed esperto di Pubblica Amministrazione

Fonte: Pmi.it